Огляд практики розгляду спорів, пов'язаних з оскарженням нормативних актів державних органів та органів місцевого самоврядування

Арбітражний суд Володимирській області

Ads

ПЕРЕГЛЯД

практики розгляду спорів, пов'язаних з оскарженням нормативних актів державних органів та органів місцевого самоврядування

I. Загальні положення

Справжній огляд підготовлений відповідно до плану роботи Арбітражного суду Володимирській області на I півріччя 2007 року.

Предметом дослідження цього огляду є судова практика Арбітражного суду Володимирській області з розгляду заяв, пов'язаних з оскарженням нормативних правових актів, за 2006 рік і перший квартал 2007 року, аналіз якої показав, що за вказаний період розглянуто 12 справ з цієї категорії спорів, з них: задоволено 2 заяви, відмовлено у задоволенні 2 заяв, задоволено частково 1 заяву.

У касаційному порядку оскаржене та скасоване 1 рішення суду.

З розглянутих арбітражним судом заяв про оскарження нормативних правових актів з п'яти арбітражним справах було припинено провадження у справі у зв'язку з відміною оспорюваних актів прийняли їх органами. По одній справі було припинено виробництво через непідвідомчість даного спору арбітражному суду.

При розгляді справ зазначеної категорії слід правильно розмежовувати нормативні та ненормативні акти.

Під нормативним правовим актом розуміється виданий у встановленому порядку акт уповноваженого на те органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи, що встановлює правові норми (правила поведінки), обов'язкові для невизначеного кола осіб, розраховані на неодноразове застосування, що діють незалежно від того, виникли або припинилися конкретні правовідносини, передбачені актом.

Таким чином, нормативні акти характеризуються загальнообов'язковістю, загальністю і можливістю неодноразової реалізації.

На відміну від них ненормативні акти встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого фізичній або юридичній особі, застосовуються одноразово і після реалізації припиняють свою дію. Грань між нормативними та ненормативними актами не завжди чітко виражена у зв'язку з тим, що обидва види правових актів мають багато спільного. Вирішення питання про нормативності оспорюваного акту в кожному спірному випадку індивідуально і здійснюється виходячи зі змісту акту, його структури і форми вираження, способу регулювання відносин, характеру дії, порядку прийняття та доведення до відома виконавців.

Кількість справ про оскарження нормативних правових актів в арбітражному суді незначно. Це пов'язано з тим, що конфлікт у сфері нормотворчості виникає рідко і неприпустимий у принципі.

Важливе значення для правильного й однакового розгляду справ даної категорії має Інформаційний лист Президії Вищої Арбітражного Суду Російської Федерації від 13 серпня 200.4 року № 80 "Про деякі питання, що виникають у судовій практиці при розгляді арбітражними судами справ про оскарження нормативних правових актів".

Судова практика показує, що частіше оскаржуються нормативні правові акти, прийняті органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами.

II. Практика розгляду справ даної категорії

2.1. Якщо в процесі судового розгляду буде встановлено порушення оспорюваним нормативним правовим актом, термін дії якого закінчився після подачі до суду відповідної заяви, прав і свобод заявника, гарантованих Конституцією України, законами та іншими нормативними правовими актами, арбітражний суд не вправі припинити провадження у справі.

Прокурор звернувся до арбітражного суду з заявою про визнання нечинним постанови голови округу "Про встановлення норм накопичення твердих побутових відходів".

В обгрунтування заявленої вимоги він вказав, що оспорюване постанова прийнята головою округу з перевищенням повноважень, наданих йому федеральним законодавством. При цьому прокурор виходив з положень, що містяться у Законі Володимирській області від 11.05.2005 № 53-03 "Про наділення статусом міського округу муніципального освіти округ. Муром і встановлення його межі", пунктом 24 статті 16 Федерального закону від 06.10.2003 № 131 – ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", частиною 3 статті 7 Федерального закону від 10.01.2002 № 7-ФЗ "Про охорону навколишнього середовища", статтею 8 Федерального закону від 24.06.1998 № 89 "Про відходи виробництва і споживання ".

Арбітражний суд визнав постанову глави органу місцевого самоврядування "Про встановлення норм накопичення твердих побутових відходів" в редакції, що діяла до 14.11.2006, що не відповідає вищезгаданим законам виходячи з такого.

10.03.2006 главою округу було прийнято постанову "Про встановлення норм накопичення твердих побутових відходів", яким затверджені норми накопичення твердих побутових відходів у відношенні зазначених у додатку до нього об'єктів утворення відходів (продовольчий магазин, універсальний магазин, промтоварний магазин і т.д.) із зазначенням одиниці виміру і норми накопичення (середньорічний і середньодобової).

Дана постанова містить правові норми (правила поведінки), обов'язкові для невизначеного кола осіб, розраховані на неодноразове застосування, що діють незалежно від того, виникли чи припинилися конкретні правовідносини, передбачені ним.

Зазначене дозволяє зробити висновок, що постанова від 10.03.2006 має ознаки нормативного правового акту.

14.11.2006 главою округу було прийнято постанову, якою внесено зміни до постанови від 10.03.2006, та додаток до нього із зазначенням на вступ цієї постанови в силу з моменту його підписання.

З прийняттям постанови від 14.11.2006 оспорюване постанова втратила ознаки нормативного правового акту, оскільки стало містити норми для певної особи – товариства з обмеженою відповідальністю, у зв'язку з чим прокурор уточнив, що їм оскаржується постанова від 10.03.2006, що діяло в редакції до 14.11. 2006.

Виходячи з позиції Конституційного Суду Російської Федерації, вираженої в Визначенні від 12.07.2006 № 182-0 "За скаргами громадянина Капліна Олександра Євгеновича, відкритого акціонерного товариства" Кузбасенерго ", товариства з обмеженою відповідальністю" Діловий центр "Гагарінський" та закритого акціонерного товариства "Інноваційно – фінансовий центр "Гагарінський" на порушення конституційних прав і свобод положеннями пункту 1 частини 1 статті 150, статті 192 і частини 5 статті 198 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації ", випливає, що якщо в процесі судового розгляду буде встановлено порушення оспорюваним нормативним правовим актом, термін дії якого закінчився після подачі до суду відповідної заяви, прав і свобод заявника, гарантованих Конституцією України, законами та іншими нормативними правовими актами, арбітражний суд не може припинити провадження у справі.

Відповідно до частини 4 статті 194 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації при розгляді справ про оскарження нормативних правових актів арбітражний суд у судовому засіданні здійснює перевірку оскаржуваного акта чи його окремого положення, встановлює відповідність його федеральному конституційному закону, федеральному закону і іншого нормативного правового акту, що має більшу юридичну силу, а також повноваження органу або особи, що прийняли оспорюваний нормативний правовий акт.

Згідно з пунктом 24 статті 16 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-Ф3 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" до питань місцевого значення міського округу належить організація збору, утилізації та переробки побутових і промислових відходів.

Аналогічна норма міститься в частині 3 статті 7 Федерального закону від 10.01.2002 № 7-ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" та пункті 3 статті 8 Федерального закону від 24.06.1998 № 89-ФЗ "Про відходи виробництва і споживання".

Повноваження з розробки та прийняття нормативних правових актів з питань нормування у сфері поводження з відходами органам місцевого самоврядування міських округів названими Федеральними законами не надані.

Інші федеральні закони та нормативні правові акти також не передбачають повноважень зазначених органів для прийняття таких правових актів.

Отже, оспорювана постанова, що діяло в редакції до 14.11.2006, прийнято головою округу з перевищенням повноважень, наданих йому чинним законодавством, і призвело до порушення прав і свобод осіб, щодо яких у період з 10.03.2006 до 14.11.2006 зазначеною постановою були встановлені норми накопичення твердих побутових відходів.

Таким чином, арбітражний суд правомірно розглянув вимоги прокурора щодо законності рішення голови округу, незважаючи на те, що надалі, до винесення рішення судом, що оскаржується, частина нормативного акту була скасована.

2.2. Департамент державного регулювання паливно-енергетичного комплексу адміністрації Володимирській області має право встановлення тарифів на послуги з передачі електричної енергії.

Індивідуальний підприємець П. звернулася до арбітражного суду з вимогою про визнання рішення Департаменту державного регулювання паливно-енергетичного комплексу адміністрації Володимирській області "Тарифи на послуги з передачі електричної енергії по мережах товариства з обмеженою відповідальністю" недіючим, як не відповідного Федеральним законом від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації", що має більшу юридичну силу.

Арбітражний суд відмовив у задоволенні вимог індивідуального підприємця П. з наступних причин.

Повноваження органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації в галузі державного регулювання тарифів визначено у статті 6 Федерального закону від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації", в числі яких передбачені повноваження по встановленню тарифів на послуги з передачі електричної енергії по розподільних мереж.

Правління Департаменту державного регулювання паливно-енергетичного комплексу адміністрації Володимирській області у вересні 2005 року ухвалив рішення, яким з 01.10.2005 були встановлені тарифи на послуги з передачі електричної енергії по мережах зазначеного товариства.

Як встановлено арбітражним судом, суспільство до 01.10.2005 здійснювало надання послуг з передачі електричної енергії абонентам, в тому числі і індивідуальному підприємцю П., за договірною ціною в розмірі 10 відсотків від вартості електричної енергії.

В порушення чинного законодавства вказана ціна не була затверджена в установленому порядку.

І тільки після звернення товариства до Департаменту державного регулювання паливно-енергетичного комплексу адміністрації Володимирській області Правлінням на підставі даних експертизи розрахункових документів було прийнято рішення про встановлення тарифів на послуги з передачі електричної енергії по мережах суспільства з терміном їх дії з 01.10.2005 по 31.12.2006 .

Дане рішення було опубліковано в газеті "Володимирські відомості" № 327-334 від 26.10.2005.

У процесі судового розгляду арбітражний суд прийшов до висновку, що зазначене рішення відповідає Федеральним законом від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації".

Відповідно до статті 5 Федерального Закону Уряду Російської Федерації або федерального органу виконавчої влади у сфері регулювання тарифів надані повноваження щодо встановлення основ ціноутворення на електричну та теплову енергію на території Російської Федерації та утвердження правил державного регулювання та застосування тарифів на електричну та теплову енергії.

Постановою від 26.02.2004 № 109 "Про ціноутворення в відношенні електричної та теплової енергії" Уряд Російської Федерації затвердив Основи ціноутворення стосовно електричної та теплової енергії W в Російській Федерації і Правила державного регулювання та застосування тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації.

Зазначені Основи ціноутворення та Правила державного регулювання розроблені відповідно до Федерального закону від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації" та на виконання його, не скасовано та не змінені в установленому порядку.

З положень Правил державного регулювання слід, що дія цих Правил про введення тарифів і (або) їх граничних рівнів з початку чергового року на термін не менше одного року не поширюється на рішення регулюючих органів про встановлення тарифів для організацій, щодо яких раніше не здійснювалося державне регулювання тарифів.

Відповідно до положень, що містяться в пункті 10 Правил державного регулювання, для організацій, щодо яких раніше не здійснювалося державне регулювання тарифів, тарифи на черговий і поточний періоди регулювання розраховуються незалежно від термінів подачі матеріалів.

Оскільки у ставленні суспільства державне регулювання тарифів раніше не здійснювалося, то слід визнати правомірним застосування Правлінням Департаменту державного регулювання паливно-енергетичного комплексу адміністрації Володимирській області наведених положень Правил державного регулювання та встановлення економічно обгрунтованих тарифів.

2.3. Рада народних депутатів не вправі своїм рішенням встановлювати інший порядок сплати земельного податку, ніж передбачено федеральним законодавством.

Прокурор Володимирській області звернувся до арбітражного суду з заявою про визнання нечинними пунктів 2.1, 2.2 рішення міської Ради народних депутатів "Про сплату земельного податку та орендної плати за землю у 2005 році" як таких що не відповідають статті 17 Закону Російської Федерації від 11.10.1991 № 1738 – 1 "Про плату за землю" і такими, що порушують права і законні інтереси громадських організацій і індивідуальних підприємців у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності.

Арбітражний суд задовольнив вимоги заявника виходячи з такого.

29.11.2004 міською Радою народних депутатів було прийнято рішення "Про сплату земельного податку та орендної плати за землю у 2005 році", яким встановлені строки сплати земельного податку, а саме: 15 січня, 15 лютого, 15 березня, 15 квітня, 15 червня, 15 липня рівними частками з розрахунку 1 / 12 суми земельного податку,, належного до сплати у попередньому році.

Відповідно до статті 17 Закону Російської Федерації від 11.10.1991 № 1738-1 "Про плату за землю" суми податку сплачуються рівними частками не пізніше 15 вересня і 15 листопада. Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов має право встановлювати інші строки сплати податку. Отже, терміни сплати податку на землю (15 вересня і 15 листопада) можуть бути змінені органами місцевого самоврядування на інші дати. У той же час основний принцип сплати податку, а саме два рази на рік рівними частками, повинен залишатися незмінним, оскільки він відноситься не до елементу "строк сплати", а до порядку сплати податку.

Визначивши додаткові терміни сплати земельного податку, Рада народних депутатів фактично змінив порядок сплати податку на землю, встановлений статтею 17 Закону Російської Федерації від 11.10.1991 № 1738-1 "Про плату на землю", незаконно поклав на юридичних осіб і індивідуальних підприємців обов'язок по сплаті авансових платежів із земельного податку. Крім того, несвоєчасна сплата земельного податку у строки, встановлені оскаржуваним рішенням, може призвести до порушення прав названих вище платників податків і до того, що у відповідності з Податковим кодексом Російської Федерації податковим органом можуть бути стягнуті пені, а також податкові санкції.

Згідно з позицією Конституційного Суду РФ, сформульованої в Постанові від 30.01.2001 № 2-П, ухвалою від 07.02.2002 № 37-0 "За скаргою громадянина Крівіхіна Сергія Васильовича на порушення його конституційних прав положеннями абзацу третього статті 143 та пункту 2 статті 145 Податкового кодексу Російської Федерації "та від 10.07.2003 № 342-0" За скаргою громадянки Шуклін Людмили Вікторівни на порушення її конституційних прав положенням пункту 1 статті 3 Закону Магаданської області "Про введення в дію на території Магаданської області єдиного податку на поставлений дохід для певних видів діяльності ", правове регулювання не повинно погіршувати становище платників податків у порівнянні з тим, як воно визначається Федеральним законом, носити дискримінаційний характер, вводити необгрунтовані і несправедливі відмінності і ставити одні категорії платників податків в гірше по відношенню до інших положення, то тобто порушувати конституційний принцип рівності.

Спірні норми можуть спричинити довільне і дискримінаційне її застосування державними органами і посадовими особами в їх відносинах з платниками податків.

А з урахуванням правової позиції Конституційного суду Російської Федерації, викладеної в пунктах 4, 5 Постанови від 08.10.1997 № 13-П "У справі про перевірку конституційності Закону Санкт-Петербурга від 14.07.1995" Про ставки земельного податку в Санкт-Петербурзі в 1995 році ", місцеві податки є тільки тоді законно встановлених у муніципальних утвореннях, коли вони введені у відповідності із загальними принципами оподаткування, встановленими федеральним законом.

2.4. Рада народних депутатів не наділений повноваженнями у сфері ціноутворення на природний газ, що відпускається населенню.

Товариство з обмеженою відповідальністю звернулося до арбітражного суду з заявою про визнання нечинним рішення Ради народних депутатів як не відповідному Федеральним законом від 30.12.2004 № 210-ФЗ "Про основи регулювання тарифів організацій комунального комплексу", Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", оскільки Рада вийшов за рамки своїх повноважень, встановивши граничний рівень платежів громадян, які використовують природний газ на господарсько-побутові потреби, у розмірі 84%, і фактично зобов'язавши заявника провести перерахунок плати за газопостачання з 19.02.2006 .

Арбітражний суд визнав рішення Ради народних депутатів у частині обов'язку заявника провести перерахунок плати за газопостачання з 19.02.2006 з урахуванням введеного граничного рівня платежів громадян невідповідним Федеральним законом від 30.12.2004 № 210-ФЗ "Про основи регулювання тарифів організацій комунального комплексу", Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування" і не чинним у цій частині.

Проаналізувавши рішення, суд прийшов до висновку про те, що фактично Рада своїм рішенням зобов'язав заявника пред'являти до оплати громадянам спожитий ними природний газ за ціною, що становить 84% від ціни, встановленої рішенням правління Департаменту державного регулювання паливно-енергетичного комплексу.

Відповідно до Постанови Уряду Російської Федерації від 07.03.1995 № 239 "Про заходи щодо впорядкування державного регулювання цін (тарифів)" ціни на природний газ, реалізований населенню, встановлюються органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації, яким на території Володимирської області є Департамент цін і тарифів адміністрації Області (до 2006 року – Департамент державного регулювання паливно-енергетичного комплексу). Як випливає з матеріалів справи, такі ціни на 2006 рік були встановлені рішенням правління Департаменту державного регулювання паливно-енергетичного комплексу від 19.12.2005.

Таким чином, прийнявши рішення про обов'язок заявника провести перерахунок плати за газ, виходячи з 84% від його вартості, орган місцевого самоврядування району перевищив свої повноваження, порушивши тим самим федеральне законодавство у сфері ціноутворення на природний газ, що відпускається населенню.

2.5. Департамент цін і тарифів адміністрації Володимирській області наділений повноваженнями здійснювати ціноутворення щодо теплової енергії.

Товариство з обмеженою відповідальністю звернулося до арбітражного суду з заявою про визнання нечинним постанови Правління Департаменту цін і тарифів адміністрації Володимирській області "Про тарифи на теплову енергію", як прийняте з порушенням Методичних вказівок з розрахунку регульованих тарифів і цін на електричну (теплову) енергію на роздрібному (споживчому) ринку, затверджених Наказом ФСТ Росії № 20-е / 2 від 06.08.2004, "Основ ціноутворення стосовно електричної і теплової енергії в Російській Федерації", затверджених Постановою Уряду Російської Федерації від 26.02.2004 № 109 "Про ціноутворення в відношенні електричної і теплової енергії в Російській Федерації "," Правил державного регулювання та застосування тарифів на електричну і теплову енергію ", затверджених Постановою Уряду Російської Федерації від 26.02.2004 № 109" Про ціноутворення в відношенні електричної та теплової енергії в Російській Федерації ", Федерального закону від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації".

Даною постановою Правлінням Департаменту цін і тарифів адміністрації Володимирській області було встановлено тариф на теплову енергію, що відпускається товариству з обмеженою відповідальністю в таких розмірах: у період з 01.08.2006 по 31.12.2006 – 392 руб. 04 коп., А з 01.01.2007 – у розмірі 414 руб. 77 коп. за 1 Гкал.

Згідно зі статтею 2 Федерального закону від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації", державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію здійснюється на основі принципів, викладених у цьому Законі, за допомогою встановлення економічно обгрунтованих тарифів на електричну та теплову енергію і (або) їх граничних рівнів.

Відповідно до Федерального закону від 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації" Урядом Російської Федерації постановою від 26.02.2004 № 109 "Про ціноутворення в відношенні електричної та теплової енергії в Російській Федерації" були затверджені Основи ціноутворення стосовно електричної і теплової енергії в Російській Федерації, які визначають основні принципи і методи регулювання тарифів (цін) на електричну та теплову енергію і на відповідні послуги і Правила державного регулювання та застосування тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації.

Зазначеними нормами визначено перелік матеріалів, які подаються організаціями на підтвердження обгрунтованості тарифів. Згідно даним нормативним актам, що регулюють органи визначають економічну обгрунтованість витрат і проводять відповідні експертизи.

Суд, оцінивши всі представлені у справу матеріали, прийшов до висновку про те, що тариф на теплову енергію визначено Департаментом відповідно до вимог Федерального закону 14.04.1995 № 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації ", Основ ціноутворення стосовно електричної і теплової енергії в Російській Федерації та Правил державного регулювання та застосування тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації.

III. Висновки за результатами узагальнення

Судова практика свідчить про виробленому в арбітражному суді єдиному підході до правової оцінки оспорюваних нормативних актів.

Встановлюючи відповідність рішення місцевого органу влади федеральному конституційному закону, федеральному закону і іншого нормативного правового акту, що має більшу юридичну силу, судді виходять з принципу правової системи Російської Федерації: верховенства Конституції Російської Федерації і верховенства законів, наявності декількох рівнів законодавчих актів у російській правовій системі, зв'язку нормативно-правових актів одного рівня.

При визначенні компетенції органу, що прийняв правовий акт, враховується, що повноваження кожного органу влади або посадової особи визначені в нормативних правових актах, що регулюють їх діяльність.

При розгляді кожного арбітражного справи про оскарження нормативного акта обов'язково перевіряється офіційна публікація нормативного акту, оскільки згідно зі статтею 15 Конституції Російської Федерації будь-які нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані офіційно для загального відома .

Суддя

Е.А. Фіохіна

Начальник відділу аналізу

і узагальнення судової практики,

урахування законодавства

Т.Ю. Кочеловская