Фундамент для закону

Набувши чинності 1 лютого 2010 Федеральний закон «Про основи державного регулювання торговельної діяльності в Російській Федерації» викликав неоднозначну реакцію у представників юридичної науки і учасників комерційної діяльності. Серед його недоліків відзначаються фрагментарність правового регулювання, надмірне захоплення програмними положеннями, що не містять норми права, некоректність окремих законодавчих рішень, надмірне державне втручання в особисті справи (господарську діяльність) суб'єктів торговельного обороту і т.д. Автор цієї статті, погоджуючись з багатьма висловленими в літературі зауваженнями, пропонує свій аналіз структури та змісту Закону Звернемося до назви

Ads

«Про основи державного регулювання …» – Закон іменується Основами, тобто передбачається, що це якась база для правової регламентації торговельної діяльності, покликана упорядкувати і систематизувати державне регулювання торгівлі.

Необхідність у такому впорядкування назріла давно. Питання про систематизації торговельного законодавства (в широкому сенсі – як масиву нормативних правових актів) довгий час цікавить наукову громадськість. Дискусії в основному зводяться до обговорення доцільності прийняття Торгового кодексу, проте питання це спотикається об проблему галузевої структури російського права взагалі (суто теоретичну, що має до практичного питання систематизації нормативних правових актів про торгівлю ставлення вкрай опосередковане). Тривалість і непродуктивність відповідних дискусій не доводить відсутність необхідності прийняття Торгового кодексу, показуючи, проте, що громадськість сьогодні не готова до існування такого. Здається, прийняття Закону, названого Основами, можна вважати проміжним, компромісним варіантом. Це ще не Торговий кодекс (ні за структурою, ні за детальності регламентації), але оформлене визнання потреби в упорядкуванні торговельного законодавства.

Основи законодавства як вид нормативного правового акту приймалися в Радянському Союзі і містили базові правила регулювання певного кола відносин і розмежування компетенції з регулювання таких відносин союзними республіками. За такої моделі були побудовані, наприклад, Основи житлового законодавства Союзу РСР і союзних республік від 24.06.81, Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю від 28.02.90 та ін Основи законодавства тоді розглядалися не як різновид законів, а як особлива форма нормативного правового акту поряд з кодексами і законами.

Приймалися основи законодавства та Російською Федерацією (деякі з прийнятих тоді Основ діють і понині, наприклад Основи законодавства РФ про охорону здоров'я громадян від 22.07.93). Можливість прийняття такого виду нормативних правових актів прямо передбачалася ст. 81.1, 84.1 Конституції (Основного закону) Російської Федерації – Росії від 12.04.78. Даний нормативний правовий акт приймався з питань спільного ведення Росії і суб'єктів Федерації федеральними органами державної влади. Згідно з цим актом органи влади суб'єктів Федерації брали власні нормативні правові акти.

Чинна Конституція РФ від 12.12.2003 не містить ні можливості прийняття Основ законодавства, ні розмежувань щодо статусу законів і кодексів, тому після прийняття Конституції РФ основи законодавства як особливий вид нормативних правових актів більш не приймаються. Відповідно до ч. 2 ст. 76 Конституції РФ з предметів спільного ведення Росії і суб'єктів Федерації видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони, а також інші нормативні правові акти суб'єктів.

Таким чином, легальних підстав для прийняття Основ як виду нормативних правових актів не є.

Переваги та механізм дії

Основи законодавства як вид нормативних правових актів за своїм функціональним призначенням мають незаперечні переваги. Зокрема, вони передбачають деяку схематичність, програмність такого роду документів, деталізація положень яких повинна була вироблятися на рівні законів суб'єктів Федерації. Виняток форми Основ не призвело до автоматичного усунення потреби встановлення не стільки норм, скільки схеми правового регулювання певних суспільних відносин, що передбачає розподіл повноважень у регулюванні між певними органами держави, встановлення меж правового регулювання в частині невтручання у сфери, які не підлягають нормує впливу держави. Подібного роду програмно-схематичні документи приймаються у вигляді федеральних законів. Наприклад, подібну структуру і зміст можна спостерігати у Федерального закону від 30.12.2004 «Про основи регулювання тарифів організацій комунального комплексу», у ряду інших законів.

З'ясувавши іншу в порівнянні з переважною більшістю законів формальну завдання Закону, можна з великим розумінням оцінити його структуру та зміст і спростувати доводи багатьох критиків, які вважають недостатньо розгорнутим міститься в ньому правове регулювання торговельної діяльності. Строго кажучи, такого в Законі практично немає. Основна частина «змістовного» регулювання міститься або повинна міститися в інших нормативних правових актах, Закон же – основи цього регулювання, системи торговельного законодавства.

Який механізм дії Закону як основ? Звертає на себе увагу велика кількість програмних статей у Законі, що містять не норми права, а лише визначення цілей, завдань, методів, основ політики в галузі торгівлі та інші положення, власне до торговельної діяльності не пов'язані.

У процесі торговельної діяльності суб'єкти Федерації стикаються з різними сферами, віднесеними відповідно до Конституції РФ до виключного відання Росії, спільного ведення Росії і суб'єктів Федерації. Так, за ч. «ж» ст. 71 Конституції, встановлення правових основ єдиного ринку, основи цінової політики віднесено до виключного відання Росії, а пункт «к» частини 1 ст. 72 Конституції РФ адміністративне законодавство відносить до спільного ведення Росії і суб'єктів Федерації. Так вимальовуються контури розмежування повноважень між Росією і суб'єктами Федерації, хоча і в надзвичайно розмитій формі. Конкретизація повноважень Росії і суб'єктів Федерації в частині регулювання торговельної діяльності проведена в аналізованому Законі: у ч. 1 ст. 3 визначено види нормативних правових актів, що регулюють торговельну діяльність. Список починається з ГК РФ, а завершується нормативними правовими актами суб'єктів РФ.

Висловлені у цій частині критичні зауваження щодо того, що цивільне законодавство відноситься до виключного відання Росії, у зв'язку з чим в одному переліку ГК РФ і нормативні правові акти суб'єктів виявитися не могли, з легкістю спростовуються з наступною посиланням. Торгова діяльність не є частиною предмета цивільно-правового регулювання, зазначеного в ст. 2 ГК РФ без розмежування видів діяльності за сферами – предметів, а тільки за особливостями суб'єктного складу відносин (рівні, що володіють автономією волі, майново самостійні), простий аналіз положень Закону дозволяє констатувати, що в ньому більше публічно-правових, а не приватно-правових норм. Торговельна діяльність як об'єкт правового регулювання виділена по іншому критерію, ніж той, за яким традиційно розмежовуються галузі права, – не за предметом і методом, а по функціональній сфері.

Оскільки в основу такого виділення покладено інший критерій, зовсім не є дивним включення до складу торговельного законодавства, що регулює торговельну діяльність, ГК РФ поряд з федеральними законами, які регулюють відносини, засновані на підпорядкуванні, нормативними правовими актами суб'єктів Федерації. Питання про склад законодавства, що регулює торгівлю, ніякого зв'язку з питанням про систему (структурі) права не має. Торговельна діяльність регулюється публічно-правовими і приватноправовими нормами, при цьому необхідність «зважувати» питома вага цих норм у загальному масиві законодавства про торгівлю немає, оскільки ніякої практично корисної інформації ні про торговельну діяльність, ні про її правовому регулюванні це не дає. За основу визначення галузевої приналежності тих чи інших правовідносин повинен братися аж ніяк не кількісний критерій. Навряд чи взагалі це питання має практичне значення, адже суб'єктам торгового обороту необхідне якісне і адекватне правове регулювання, а не підсумки теоретичних дискусій вчених. Адекватність ж правового регулювання може досягатися лише при комплексній, системної регламентації, а не виділення рафіновано-чистих галузей права.

Зазначений висновок підтверджується частиною 1 ст. 4 Закону, відповідно до якої державне регулювання торговельної діяльності здійснюється шляхом встановлення вимог до організації її здійснення; антимонопольного регулювання; інформаційного забезпечення; державного і муніципального контролю.

Як бачимо, власне традиційних для цивільного права способів правового впливу ми не зустрічаємо.

Спеціальне призначення

Системообразующее значення Закону, що дозволяє характеризувати його саме в якості основ правового регулювання торговельної діяльності, мають ст. 5 і 6 Закону, в яких детально проводиться розмежування предметів ведення Росії в особі уряду і федеральних органів виконавчої влади та органів державної влади суб'єктів Федерації у сфері регулювання торговельної діяльності. У цій частині повноваження органів державної влади Російської Федерації відповідають загальному, вказаною вище напрямку, заданому Конституцією РФ, – встановлення правових основ єдиного ринку, тоді як органи державної влади суб'єктів Федерації покликані реалізовувати політику в галузі правового регулювання торговельної діяльності, що в цілому відповідає ч. 5 ст. 76 Конституції РФ.

Глава 4 Закону за назвою та змістом має характер програмного документа, ст. 17, 18, 19 Закону взагалі не містять норм права, а лише «побажання» і рекомендації. У зв'язку з цим на різного роду обговореннях Закону висловлюються зауваження про неконкретності правового регулювання. Для вірного розуміння значення цих положень ще раз відзначимо спеціальне призначення Закону – не тільки і навіть не стільки регулювання торговельної діяльності, скільки визначення основ – політики правового регулювання торгівлі. Конкретизація у великій мірі аморфних і ненормативних фраз Закону, створення справжніх норм права – справа законодавця суб'єкта Федерації. У зв'язку з цим подібного роду зауваження у «неконкретності» правового регулювання доречніше адресувати законами суб'єктів Федерації.

Наприклад, положення в Законі м. Москви від 09.12.98 «Про торговельної діяльності в місті Москві» виглядають недоречно. Зокрема, мова йде про ст. 5 Закону м. Москви, названої «Розмежування компетенції Російської Федерації і міста Москви в сфері торговельної діяльності». Очевидно, що подібного роду розмежування недоречно робити в законі суб'єкта Федерації.

Система цілей

У Законі велику увагу приділено постановці цілей. При загальному негативному відношенні суб'єктів права до подібного роду положень законів хотілося б зробити кілька зауважень про цінність формулювання цілей права в нормативному правовому акті і доречності розміщення подібних положень саме в Законі, що позиціонується як Основ правового регулювання.

Оскільки правотворчість – не хаотичний, а осмислений процес, то формування нормативного правового акту завжди передує постановка цілей. Цілі прийняття того чи іншого закону вказуються в його концепції як обгрунтування необхідності його прийняття – очікуваного результату дії закону. Разом з тим особливості концепцій та інших документів, що входять в пакет законопроекту, полягають у відсутності обов'язковості встановлених у них положень. Тому в процесі законотворчості в проект найчастіше вноситься безліч поправок, які деформують до невпізнання його текст, що призводить до явною недосяжності цілей, визначених у концепції розробниками законопроекту. У такому випадку прийняття закону виявляється безглуздим.

У зв'язку з цим більш перспективним для впорядкування правового регулювання є вказівка цілей правового регулювання в тексті закону. Значення подібних положень полягає в їх здатності інтегрувати навколо себе інші нормативні правові акти, визначаючи їх зміст. Цілі в праві самі по собі являють собою систему з загальними і конкретними цілями. Така система цілей, зафіксована в законі, і створює основу для правового регулювання відповідної сфери суспільного буття нормативними правовими актами суб'єктів Федерації, а також підзаконними нормативними правовими актами.

У згадуваному Законі чітко простежується спроба законодавця побудувати саме систему цілей. Ядром її є закріплена Конституцією РФ мета встановлення правових основ єдиного ринку (ст. 71). У Законі зафіксовані цілі, спрямовані на досягнення зазначеної в Конституції мети. Мова йде про передбачені у ст. 1 Закону цілях:

– Забезпечення єдності економічного простору;

– Розвиток торговельної діяльності для задоволення потреб економіки;

– Забезпечення дотримання прав і законних інтересів постачальників товарів;

– Розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації.

При переході на наступний рівень конкретизації в Законі фіксуються такі цілі, як:

– Узгодження суспільно значущих інтересів господарюючих суб'єктів (ч. 1 ст. 7 Закону);

– Стабілізація роздрібних цін на соціально значущі продовольчі товари (Ч. 5 ст. 8 Закону);

– Формування принципу сумлінності при укладенні договорів між господарюючими суб'єктами (ч. 1 ст. 12 Закону);

– Забезпечення жителів муніципального освіти послугами торгівлі (ч. 3 ст. 17 Закону);

– Досягнення нормативів мінімальної забезпеченості населення площею торговельних об'єктів (ч. 1 ст. 19 Закону);

– Підвищення ефективності управління в галузі торговельної діяльності (ч. 1 ст. 20 Закону).

Як бачимо, конкретизируясь, система цілей цементує положення Закону, формуючи положення законодавства про торгівлю, надаючи їм чітке напрямок. Тим самим Закон проявляє свої системотворчі торговельне законодавство властивості, виступаючи для нього основою законодавчого регулювання.